南英 王寬
質(zhì)監(jiān)部門作為質(zhì)量安全監(jiān)管部門，擔(dān)負(fù)著行政執(zhí)法和綜合管理的重要職責(zé),隨著依法行政的觀念日益深入人心，在復(fù)雜多變的社會環(huán)境中，社會、政府、企業(yè)和公民都對質(zhì)監(jiān)部門是否依法行政提出了更高的要求。近年來，相繼出現(xiàn)的“三鹿奶粉事件”、“錦湖輪胎事件”、“染色饅頭事件”等一系列質(zhì)量安全事件，不僅拷問著企業(yè)的道德，也給質(zhì)監(jiān)部門帶來了風(fēng)險，還影響政府部門的形象。因此，質(zhì)監(jiān)部門開展對風(fēng)險防范理論的研究，具有十分重要的理論與實(shí)際意義。
一、質(zhì)監(jiān)風(fēng)險的概念
根據(jù)風(fēng)險管理理論和風(fēng)險定義，筆者認(rèn)為，質(zhì)監(jiān)風(fēng)險是指質(zhì)監(jiān)主體及其工作人員在履行職責(zé)過程中未按照或未完全按照法律法規(guī)的要求，侵犯了國家和人民群眾的利益，并造成了一定的物質(zhì)或精神上的損失而應(yīng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任等各種風(fēng)險的集合。
二、質(zhì)監(jiān)風(fēng)險的特征
（一）質(zhì)監(jiān)風(fēng)險的客觀性。質(zhì)監(jiān)部門擔(dān)負(fù)著行政許可、行政執(zhí)法、安全監(jiān)管、檢驗(yàn)檢測、應(yīng)急處理等職責(zé)，無論質(zhì)監(jiān)部門是否開展活動、履行職責(zé)，風(fēng)險都不以人的意志轉(zhuǎn)移或消失，都客觀存在這些活動中。
（二）質(zhì)監(jiān)風(fēng)險的損害性。質(zhì)監(jiān)部門的作為和不作為都會引發(fā)風(fēng)險，質(zhì)監(jiān)風(fēng)險一旦發(fā)生，輕則給國家或管理對象造成損失和人身傷害，重則影響質(zhì)監(jiān)事業(yè)的發(fā)展，損害政府部門的公信力，影響地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和穩(wěn)定，不利于和諧社會的建設(shè)。
（三）質(zhì)監(jiān)風(fēng)險的可預(yù)防性。由于風(fēng)險是客觀存在的，但風(fēng)險的產(chǎn)生總會有著主觀和客觀原因，而這些原因是可以認(rèn)識的。雖然風(fēng)險不能完全消除，但只要通過對風(fēng)險產(chǎn)生的原因加以分析、識別，采取積極有效的應(yīng)對措施，就可以預(yù)防風(fēng)險的產(chǎn)生，將風(fēng)險扼殺在萌芽中。
（四）質(zhì)監(jiān)風(fēng)險的不確定性。質(zhì)監(jiān)部門是在一個變化的、多樣的、復(fù)雜的環(huán)境中從事許可、檢驗(yàn)、執(zhí)法和安全監(jiān)管工作，任何一項(xiàng)工作處理不當(dāng)都會導(dǎo)致風(fēng)險的產(chǎn)生。風(fēng)險是否發(fā)生、何時發(fā)生以及發(fā)生后會造成什么樣的后果等都是不確定的。
（五）質(zhì)監(jiān)風(fēng)險的不可轉(zhuǎn)移性。質(zhì)監(jiān)風(fēng)險不同于社會上的各種商業(yè)保險，它是不可擔(dān)保的風(fēng)險，也是不可轉(zhuǎn)嫁給他人的風(fēng)險。風(fēng)險一旦發(fā)生，質(zhì)監(jiān)部門必須承擔(dān)由此帶來的系列責(zé)任后果。
三、質(zhì)監(jiān)風(fēng)險的分類
質(zhì)監(jiān)風(fēng)險按照內(nèi)部職能、具體表現(xiàn)形式、承擔(dān)的責(zé)任和產(chǎn)生的后果，大致可以分為以下四大類。
（一）按照質(zhì)監(jiān)內(nèi)部職能劃分，可以分為行政許可風(fēng)險、行政執(zhí)法風(fēng)險、安全監(jiān)管風(fēng)險、檢測服務(wù)風(fēng)險。行政許可是質(zhì)監(jiān)部門的重要職責(zé)之一，行政審批、許可把關(guān)不嚴(yán)會造成一定的許可風(fēng)險；行政執(zhí)法過程中的缺位、錯位、越位會帶來執(zhí)法風(fēng)險；食品安全和特種設(shè)備安全監(jiān)管不到位會造成監(jiān)管缺失的風(fēng)險；檢測過程中弄虛作假、檢驗(yàn)程序不到位，會造成檢驗(yàn)風(fēng)險。
（二）按照風(fēng)險表現(xiàn)形式劃分，可以分為思想道德風(fēng)險、崗位職責(zé)風(fēng)險、制度機(jī)制風(fēng)險、外部環(huán)境風(fēng)險。思想道德風(fēng)險主要表現(xiàn)是思想防線不牢，放松政治理論學(xué)習(xí)和世界觀改造，沒有樹立正確的權(quán)力觀、政績觀、利益觀、價值觀；崗位職責(zé)風(fēng)險主要表現(xiàn)是在崗人員履行或不正確履行職責(zé)，濫用權(quán)力；制度機(jī)制風(fēng)險主要表現(xiàn)是內(nèi)部監(jiān)控制度不健全或缺失，制度執(zhí)行不到位，缺乏有效制約機(jī)制；外部環(huán)境風(fēng)險主要表現(xiàn)是受上級、朋友、親戚的干擾，不能正確履行職責(zé)，經(jīng)不起外部各種誘惑，發(fā)生消極腐敗行為等。
（三）按照風(fēng)險承擔(dān)的責(zé)任劃分，可以分為行政責(zé)任風(fēng)險、刑事責(zé)任風(fēng)險和國家賠償責(zé)任風(fēng)險。行政責(zé)任風(fēng)險是指質(zhì)監(jiān)工作人員在日常工作中違反法律法規(guī)、黨紀(jì)政紀(jì)，尚未觸及刑罰，但應(yīng)受到系統(tǒng)內(nèi)黨政處分或經(jīng)濟(jì)處罰的風(fēng)險；刑事責(zé)任風(fēng)險是指質(zhì)監(jiān)工作人員的過錯較為嚴(yán)重，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任的風(fēng)險；國家賠償責(zé)任風(fēng)險是質(zhì)監(jiān)部門及其工作人員發(fā)生違法行政行為，給行政管理相對人造成一定的財產(chǎn)與人身的危害，質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)依法給予國家賠償?shù)娘L(fēng)險。
（四）按照風(fēng)險產(chǎn)生的后果劃分，可以分為個體性風(fēng)險、區(qū)域性風(fēng)險、系統(tǒng)性風(fēng)險。個體性風(fēng)險就是在履行職能過程中，所造成的一起事故或一個問題的可能性，比如某企業(yè)生產(chǎn)“地條鋼”問題；區(qū)域性風(fēng)險是指造成的一個地區(qū)、一個區(qū)域或一個環(huán)節(jié)發(fā)生的涉及面較窄、影響相對不大、損失相對較小的事件或問題的可能性，安徽阜陽奶粉事件就是典型的區(qū)域性風(fēng)險；系統(tǒng)性風(fēng)險往往涉及多個地區(qū)，影響力較大，比較典型的就是三聚氰胺事件。
四、質(zhì)監(jiān)部門加強(qiáng)風(fēng)險管理的實(shí)際意義
開展具有質(zhì)監(jiān)特點(diǎn)的風(fēng)險防范管理，對于深入推進(jìn)質(zhì)監(jiān)事業(yè)實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展具有深遠(yuǎn)的意義。
（一）加強(qiáng)風(fēng)險管理，有利于建設(shè)法治質(zhì)監(jiān)。質(zhì)監(jiān)執(zhí)法是國家行政執(zhí)法重要組成部分，由于質(zhì)監(jiān)部門所處的地位和職責(zé)的特殊性，質(zhì)監(jiān)執(zhí)法已越來越成為社會重點(diǎn)關(guān)注的對象。“十一五”期間，全國質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)發(fā)生行政訴訟案件約837起，發(fā)生行政復(fù)議案件約1566起。近年來，部分質(zhì)監(jiān)案件的曝光，表明風(fēng)險越來越多地存在于質(zhì)監(jiān)工作中。通過加強(qiáng)對風(fēng)險的分析，能從源頭上防止和減少質(zhì)監(jiān)違法行為，降低質(zhì)監(jiān)工作人員受到法律追究的幾率，促進(jìn)質(zhì)監(jiān)管理的法治化和規(guī)范化，從而更好建立法治質(zhì)監(jiān)。
（二）加強(qiáng)風(fēng)險管理，有利于履行質(zhì)監(jiān)職責(zé)。新“三定方案”出臺后，質(zhì)監(jiān)部門職責(zé)有所調(diào)整，履職內(nèi)容不斷擴(kuò)充，承擔(dān)著質(zhì)量、計量、標(biāo)準(zhǔn)化、特種設(shè)備、食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)等綜合管理和行政執(zhí)法職責(zé)，監(jiān)管范圍廣、任務(wù)重、難度大、熱點(diǎn)多是基層質(zhì)監(jiān)部門面臨的迫切矛盾和問題。質(zhì)監(jiān)部門及其工作人員只有增強(qiáng)風(fēng)險意識，不斷提高自身業(yè)務(wù)水平、業(yè)務(wù)能力和工作責(zé)任心，做到科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化管理，才能更好履行質(zhì)監(jiān)職責(zé)，有效提高工作質(zhì)量，降低工作風(fēng)險。
（三）加強(qiáng)風(fēng)險管理，有利于構(gòu)建和諧質(zhì)企關(guān)系。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，質(zhì)監(jiān)部門要面對和解決的是多元利益主體并存下的復(fù)雜質(zhì)監(jiān)法律關(guān)系，能否處理好質(zhì)監(jiān)部門與企業(yè)、社會、消費(fèi)者的利益關(guān)系，不僅關(guān)系到質(zhì)監(jiān)法律法規(guī)及國家大政方針能否貫徹執(zhí)行，更關(guān)系到質(zhì)監(jiān)部門能否建立和諧的質(zhì)企環(huán)境。加強(qiáng)質(zhì)監(jiān)風(fēng)險防范，有利于通過明晰質(zhì)監(jiān)部門在履行職責(zé)過程中存在的風(fēng)險及其法律后果，警示質(zhì)監(jiān)工作者正確履行職責(zé)，樹立良好的部門形象，減少各類訴訟的發(fā)生，營造良好的質(zhì)企關(guān)系，促進(jìn)和諧社會的構(gòu)建。
（四）加強(qiáng)風(fēng)險管理，有利于促進(jìn)質(zhì)監(jiān)干部隊(duì)伍建設(shè)。隨著職能的增加，權(quán)力也越來越大，質(zhì)監(jiān)部門發(fā)生的濫用職權(quán)、不履行或不正確履行法定職責(zé)等違法行為也時有發(fā)生，質(zhì)監(jiān)工作人員也經(jīng)常因此被追究刑事和行政責(zé)任，嚴(yán)重影響到質(zhì)監(jiān)隊(duì)伍的穩(wěn)定，挫傷質(zhì)監(jiān)工作者的信心和工作積極性。通過引入風(fēng)險管理理論，查找風(fēng)險點(diǎn)、制定防范措施是一個自我提醒、自我提高、自我約束的過程，可以從源頭制止風(fēng)險的發(fā)生，從根本上保護(hù)干部隊(duì)伍的安全，從而確保整個質(zhì)監(jiān)隊(duì)伍的穩(wěn)定。
五、質(zhì)監(jiān)部門有效應(yīng)對風(fēng)險的對策分析
（一）加強(qiáng)教育培訓(xùn)，從思想上織好風(fēng)險防范安全網(wǎng)
從思想上增強(qiáng)風(fēng)險意識、從業(yè)務(wù)上提高能力和水平是質(zhì)監(jiān)部門防范風(fēng)險的基礎(chǔ)。一是開展理想信念教育。組織開展“三觀”大討論、先進(jìn)事跡報告會，大力弘揚(yáng)“科學(xué)、公正、廉潔、高效”的質(zhì)監(jiān)精神，讓廣大質(zhì)監(jiān)干部職工樹立正確的人生觀、價值觀，深刻認(rèn)識依法履行職責(zé)的重要性；二是開展廉政警示教育。把以法紀(jì)、責(zé)任、廉政為主要內(nèi)容的教育用制度的形式固定下來，通過廉政教育月、紀(jì)律教育月等時機(jī)，開展反腐倡廉教育、開展交心談心活動、開展反面事例教育活動、參觀監(jiān)獄等活動，堅(jiān)持廉政教育常抓不懈，力求通過教育使廣大質(zhì)監(jiān)工作者樹立法紀(jì)意識、法制意識、廉政意識、責(zé)任意識和大局意識；三是開展風(fēng)險教育。建立風(fēng)險臺賬，編印風(fēng)險防范工作手冊，有針對性地對行政許可、行政審批、行政執(zhí)法、檢測服務(wù)、安全監(jiān)管等環(huán)節(jié)的風(fēng)險點(diǎn)進(jìn)行專業(yè)的培訓(xùn)評析，預(yù)測質(zhì)監(jiān)風(fēng)險產(chǎn)生的嚴(yán)重后果，有效防范行政行為中的不作為、不當(dāng)作為和亂作為；四是開展業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)。制定嚴(yán)格規(guī)范的學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度，加大質(zhì)監(jiān)法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)力度，建立業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)激勵機(jī)制，利用周末、節(jié)假日等加強(qiáng)業(yè)務(wù)骨干的培訓(xùn)，采取送出去培訓(xùn)，請專業(yè)教師講授等辦法，有重點(diǎn)地培養(yǎng)一批素質(zhì)高、技能強(qiáng)的隊(duì)伍，通過開展執(zhí)法大比武、崗位大練兵，定期進(jìn)行稽查人員、業(yè)務(wù)人員業(yè)務(wù)輪訓(xùn)，穩(wěn)步提高廣大質(zhì)監(jiān)隊(duì)伍的整體業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高抵御風(fēng)險的能力。
（二）深化理論應(yīng)用，從基礎(chǔ)上筑起風(fēng)險防范防火墻
正確評估各崗位的質(zhì)監(jiān)風(fēng)險高低、找準(zhǔn)風(fēng)險點(diǎn)是防范質(zhì)監(jiān)風(fēng)險的基礎(chǔ)。按照質(zhì)監(jiān)管理的特點(diǎn)和業(yè)務(wù)流程，將風(fēng)險管理理論運(yùn)用到質(zhì)監(jiān)管理中。一是要加強(qiáng)風(fēng)險管理理論的研究。要加快建立風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)，建立風(fēng)險管理人才培訓(xùn)機(jī)制，組建職業(yè)化風(fēng)險管理隊(duì)伍，加強(qiáng)對質(zhì)監(jiān)風(fēng)險的理論研究，為質(zhì)監(jiān)實(shí)踐提供理論性和操作性強(qiáng)的研究成果；二是要建立健全質(zhì)監(jiān)風(fēng)險管理的基本流程。質(zhì)監(jiān)風(fēng)險管理的基本流程是風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險應(yīng)對。首先是風(fēng)險識別，要結(jié)合崗位職責(zé)，全面查找風(fēng)險點(diǎn)，制定風(fēng)險臺賬，形成風(fēng)險識別指標(biāo)體系；其次是風(fēng)險評估，在風(fēng)險識別的基礎(chǔ)上，按照不同的工作崗位，將風(fēng)險大小進(jìn)行分類、分級管理，分析和描述風(fēng)險發(fā)生的高低可能性，評估各種風(fēng)險因素對質(zhì)監(jiān)部門的影響程度；第三是風(fēng)險應(yīng)對，根據(jù)不同的風(fēng)險等級、風(fēng)險環(huán)節(jié)，采取不同的應(yīng)對措施。主要思路就是：針對質(zhì)監(jiān)風(fēng)險，建立風(fēng)險防范的前期預(yù)防、中期監(jiān)控、后期處置“三道防線”，以一個工作周期，將風(fēng)險工作分為計劃階段、執(zhí)行階段、考核階段、修正階段“四個環(huán)節(jié)”實(shí)施系統(tǒng)管理。通過PDCA循環(huán)，不斷改進(jìn)風(fēng)險防范措施，優(yōu)化工作目標(biāo)，完善風(fēng)險防范體系，將質(zhì)監(jiān)風(fēng)險降低到最小程度。三是要加大科技投入，增強(qiáng)檢測實(shí)力。隨著社會的發(fā)展，被管理對象利用高科技違法的現(xiàn)象越來越普遍，檢驗(yàn)手段、檢驗(yàn)人員、檢測設(shè)備的落后等問題制約著質(zhì)監(jiān)工作的開展。因此，防范質(zhì)監(jiān)風(fēng)險，必須加大科研力度，組織專業(yè)人員對社會關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題開展攻關(guān)，從國外引進(jìn)一批先進(jìn)檢驗(yàn)設(shè)備，維護(hù)和淘汰一批落后設(shè)備，提高檢驗(yàn)檢測能力。
（三）導(dǎo)入管理體系，從體制上夯實(shí)風(fēng)險防范保障線
ISO9001質(zhì)量體系認(rèn)證管理是推進(jìn)規(guī)范化工作的一種行之有效的管理手段，通過實(shí)行ISO9000質(zhì)量體系認(rèn)證管理，可以不斷規(guī)范自身行為，提高管理效果，促進(jìn)質(zhì)監(jiān)部門適應(yīng)新形勢的發(fā)展。一是大力推行ISO9001質(zhì)量管理體系。要通過引進(jìn)ISO9001質(zhì)量管理體系，明確質(zhì)量目標(biāo)和質(zhì)量方針，明確崗位職責(zé)，規(guī)范工作行為，嚴(yán)格工作流程，統(tǒng)一工作標(biāo)準(zhǔn)，形成“程序有文件、管理有制度、辦事有依據(jù)、工作有程序、過程有記錄、責(zé)任可溯源、結(jié)果有測量、考核有標(biāo)準(zhǔn)”的閉環(huán)管理模式，努力減少風(fēng)險產(chǎn)生的環(huán)境。二是積極構(gòu)建健全的風(fēng)險防范體系。大力推行過錯責(zé)任追究制，根據(jù)質(zhì)監(jiān)部門職責(zé)，針對每一個崗位制定出相應(yīng)的工作職責(zé)和工作標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對基層行政執(zhí)法、行政審批、檢驗(yàn)檢測等環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度，對不依法行政、不作為、亂作為造成不良后果的要堅(jiān)決進(jìn)行責(zé)任追究。完善社會監(jiān)督機(jī)制，堅(jiān)持走出去和請進(jìn)來的工作方法，通過設(shè)置意見箱、發(fā)放行風(fēng)跟蹤監(jiān)督卡、開展行風(fēng)評議、召開企業(yè)回訪座談等方式，向人大代表、政協(xié)委員、社會團(tuán)體、企業(yè)代表、消費(fèi)者收集對質(zhì)監(jiān)部門的建議和意見，了解質(zhì)監(jiān)部門存在或潛在的風(fēng)險，把質(zhì)監(jiān)工作置于社會監(jiān)督之下。建立績效考核機(jī)制，將風(fēng)險管理納入年終績效考核范圍，定期對個人和單位防范風(fēng)險情況進(jìn)行量化考核，考核結(jié)果與獎懲掛鉤、與評優(yōu)評先和職務(wù)晉升掛鉤。健全“治庸問責(zé)”機(jī)制，針對當(dāng)前質(zhì)監(jiān)隊(duì)伍存在精神懈怠的危險，能力不足的危險，脫離群眾的危險，消極腐敗的危險，切實(shí)治理干部隊(duì)伍中存在的“庸、懶、散、軟”問題，狠抓工作質(zhì)量，治庸提能；狠抓服務(wù)質(zhì)量，治懶提效；狠抓管理質(zhì)量，治散提神；狠抓執(zhí)行質(zhì)量，治軟提勁。要通過開展治庸問責(zé)提質(zhì)效，營造一個風(fēng)清氣正的干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境。
（四）加強(qiáng)宣傳溝通，從環(huán)境上筑牢風(fēng)險防范保護(hù)膜
質(zhì)監(jiān)工作處在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大環(huán)境中，離不開社會各界的支持和配合，要想讓社會廣泛認(rèn)可質(zhì)監(jiān)部門，提高質(zhì)監(jiān)部門形象，就要營造良好的質(zhì)監(jiān)工作環(huán)境，一是積極做好普法宣傳和輿情應(yīng)對工作，營造良好的輿論環(huán)境。對內(nèi)，要完善輿情風(fēng)險防控體系，設(shè)立新聞發(fā)言人制度，提高新聞宣傳工作的政治敏感性，尤其是對政府和社會關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，要統(tǒng)一宣傳口徑，及時解答公眾和媒體的疑惑，滿足公眾的知情權(quán)。還可以利用論壇、網(wǎng)站、QQ、郵箱、12365平臺、行風(fēng)熱線等加強(qiáng)與公眾的互動，及時了解公眾的訴求，在第一時間內(nèi)解決風(fēng)險苗頭。對外，要加強(qiáng)與媒體溝通，積極引導(dǎo)輿論導(dǎo)向，防止惡意炒作。要充分發(fā)揮媒體的宣傳作用，主動加強(qiáng)與新聞媒體的溝通，搭建信息互動平臺。通過各種媒體，廣泛宣傳質(zhì)監(jiān)法律法規(guī)、工作職責(zé)、工作成效等，以取得社會各界的理解和支持, 讓質(zhì)監(jiān)服務(wù)社會的理念深入人心，有效減少輿論風(fēng)險；二是加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，正確處理好與外界關(guān)系。一方面要自覺接受領(lǐng)導(dǎo)。對涉及地方政府范圍內(nèi)的重大業(yè)務(wù)活動和重要案件，要多向地方政府和上級部門請示、匯報，爭取理解與支持；另一方面要處理好與職能部門之間的關(guān)系。質(zhì)監(jiān)工作離不開系統(tǒng)外其他部門的支持，比如食品安全監(jiān)管工作涉及公安、工商、衛(wèi)生、環(huán)境、教育、農(nóng)業(yè)等部門，只有各職能部門間加強(qiáng)聯(lián)動，齊心協(xié)力才能順利實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，取得監(jiān)管效果；還要處理好與企業(yè)和消費(fèi)者之間的關(guān)系。質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門代表政府行使質(zhì)量、計量、認(rèn)證認(rèn)可、標(biāo)準(zhǔn)化、特種設(shè)備、食品安全的綜合管理和行政執(zhí)法兩大主要職能，加強(qiáng)監(jiān)管、嚴(yán)格執(zhí)法是其職責(zé)所在，同時服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是質(zhì)監(jiān)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。因此，質(zhì)監(jiān)部門要強(qiáng)化服務(wù)意識，找準(zhǔn)執(zhí)法與服務(wù)的最佳結(jié)合點(diǎn)，寓質(zhì)監(jiān)工作于服務(wù)之中。對于消費(fèi)者的投訴、舉報、咨詢，要做到件件有落實(shí)，事事有回音，切實(shí)幫助企業(yè)和消費(fèi)者排憂解難。
