□記者 李京華 涂銘 北京報(bào)道
近來(lái)破獲了一系列用地溝油制售食用油案件，摧毀了許多地溝油犯罪網(wǎng)絡(luò)，抓獲了不少犯罪嫌疑人。案件的偵破揭開了食用地溝油黑色產(chǎn)業(yè)鏈的六大環(huán)節(jié)—————掏撈、粗煉、倒賣、深加工、批發(fā)和零售。
究竟是什么原因?qū)е碌販嫌蛦栴}屢禁不止？除了需要反思地溝油背后的行政管理缺失問題，還應(yīng)看到地溝油產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)中折射出的立法空白和司法盲區(qū)。
餐廚業(yè)廢棄油脂的處理回收亟須立法規(guī)范
據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年消耗油脂約2200萬(wàn)噸，其中15%約330萬(wàn)噸成為廢棄油脂。地溝油本身并非完全有害、無(wú)用的物質(zhì)，經(jīng)過(guò)合理的加工程序，地溝油完全可以變廢為寶(如加工成生物燃料)，但目前我國(guó)對(duì)餐廚業(yè)廢棄油脂即地溝油原料的處理回收還缺乏系統(tǒng)完善的管理機(jī)制，立法方面也存在空白，導(dǎo)致本應(yīng)發(fā)揮“余熱”的地溝油重新回到餐桌。
2010年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見》，對(duì)餐廚廢棄物管理提出了意見，對(duì)餐廚廢棄物的排放、回收、運(yùn)輸?shù)葍?nèi)容提出了要求。可以看出，我國(guó)有關(guān)部門已經(jīng)開始重視地溝油供應(yīng)鏈管理中所存在的問題，但是，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的上述意見并非法律、行政法規(guī)，也非部門規(guī)章，其內(nèi)容的具體落實(shí)還需各地方政府細(xì)化為當(dāng)?shù)氐囊?guī)章制度。
不可否認(rèn)，地溝油背后巨大的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)空間是其屢禁不止的內(nèi)在原因，根據(jù)其他發(fā)達(dá)國(guó)家已有的經(jīng)驗(yàn)，地溝油的回收需要政府在適當(dāng)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿的同時(shí)，也要制定“泔水回收”的相關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)格控制“泔水”的流向，并配以行政、司法部門的嚴(yán)格執(zhí)法，多管齊下，才能將地溝油重新扳回正軌，發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值。
這些法律法規(guī)的制定，應(yīng)當(dāng)從地溝油收購(gòu)流程、收購(gòu)企業(yè)資質(zhì)、餐飲企業(yè)餐廚廢棄物排放等各個(gè)方面和角度細(xì)化地溝油的排放和收運(yùn)管理，從源頭上杜絕地溝油流向餐桌的可能性。
生產(chǎn)企業(yè)違法經(jīng)營(yíng)的處罰標(biāo)準(zhǔn)亟待提高
一家以生產(chǎn)生物柴油為主要經(jīng)營(yíng)內(nèi)容的“新能源”企業(yè)，竟然能長(zhǎng)期“潛伏”，將地溝油變?yōu)椴妥郎系氖秤糜停从吵鑫覈?guó)多頭管理的體制掣肘和執(zhí)法本身的嚴(yán)重不力。事實(shí)上，在我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)中，并不乏對(duì)違法經(jīng)營(yíng)行為的認(rèn)定和處罰的相關(guān)規(guī)定。
《中華人民共和國(guó)食品安全法》第二十八條規(guī)定，“禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)下列食品：(一)用非食品原料生產(chǎn)的食品或者添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康物質(zhì)的食品，或者用回收食品作為原料生產(chǎn)的食品。(二)致病性微生物、農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、重金屬、污染物質(zhì)以及其他危害人體健康的物質(zhì)含量超過(guò)食品安全標(biāo)準(zhǔn)限量的食品……(四)腐敗變質(zhì)、油脂酸敗、霉變生蟲、污穢不潔、混有異物、摻假摻雜或者感官性狀異常的食品。”第二十九條規(guī)定，“國(guó)家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可制度。從事食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法取得食品生產(chǎn)許可、食品流通許可、餐飲服務(wù)許可。”
《中華人民共和國(guó)行政許可法》第八十條規(guī)定，“被許可人有下列行為之一的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰 ； 構(gòu) 成 犯 罪 的 ， 依 法 追 究 刑 事 責(zé)任：……(二)超越行政許可范圍進(jìn)行活動(dòng)的；……(四)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他違法行為。”第八十一條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織未經(jīng)行政許可，擅自從事依法應(yīng)當(dāng)取得行政許可的活動(dòng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法采取措施予以制止，并依法給予行政處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”
盡管有法律對(duì)生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行管理上的規(guī)范，但事實(shí)上，在實(shí)踐中對(duì)生產(chǎn)企業(yè)的管理，主要還是依賴于行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)監(jiān)管行為，畢竟，司法救濟(jì)的滯后性不能滿足食品安全管理的需要。而在執(zhí)法過(guò)程中，界定企業(yè)的違法經(jīng)營(yíng)行為、超范圍經(jīng)營(yíng)行為與合法經(jīng)營(yíng)行為并非易事，要拿捏好企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)與行政管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)之間的平衡，更是考驗(yàn)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力。就地溝油屢禁不止的現(xiàn)象來(lái)說(shuō)，一方面，處罰標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低是導(dǎo)致違法成本低廉的主要原因之一，會(huì)直接影響法律的監(jiān)管效果；另一方面，地溝油檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)的不完善是執(zhí)法部門難以掌握?qǐng)?zhí)法尺度的因素之一。
2011年9月15日，北京市有關(guān)部門發(fā)布了地溝油的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，相信有關(guān)部門的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法尺度將會(huì)不斷完善。
消費(fèi)者維權(quán)的官司不好打
單就法律條文來(lái)看，消費(fèi)者維權(quán)有法可依。我國(guó)《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第七條規(guī)定，“消費(fèi)者在購(gòu)買、使用商品和接受服務(wù)時(shí)享有人身、財(cái)產(chǎn)安全不受損害的權(quán)利。消費(fèi)者有權(quán)要求經(jīng)營(yíng)者提供的商品和服務(wù)，符合保障人身、財(cái)產(chǎn)安全的要求。”第十一條規(guī)定，“消費(fèi)者因購(gòu)買、使用商品或者接受服務(wù)受到人身、財(cái)產(chǎn)損害的，享有依法獲得賠償?shù)臋?quán)利。”第三十五條規(guī)定，“消費(fèi)者在購(gòu)買、使用商品時(shí)，其合法權(quán)益受到損害的，可以向銷售者要求賠償。銷售者賠償后，屬于生產(chǎn)者的責(zé)任或者屬于向銷售者提供商品的其他銷售者的責(zé)任的，銷售者有權(quán)向生產(chǎn)者或者其他銷售者追償。消費(fèi)者或者其他受害人因商品缺陷造成人身、財(cái)產(chǎn)損害的，可以向銷售者要求賠償，也可以向生產(chǎn)者要求賠償。屬于生產(chǎn)者責(zé)任的，銷售者賠償后，有權(quán)向生產(chǎn)者追償。屬于銷售者責(zé)任的，生產(chǎn)者賠償后，有權(quán)向銷售者追償。”
然而，在消費(fèi)者的維權(quán)之路上，民事訴訟的證據(jù)規(guī)則成了攔路虎。
首先，地溝油的使用范圍太廣，消費(fèi)者難以確定侵權(quán)主體。根據(jù)公安機(jī)關(guān)破案的情況，購(gòu)買地溝油用于烹飪的餐館、飯店無(wú)法統(tǒng)計(jì)，而隨著人們生活水平的提高，在外就餐的次數(shù)很多，消費(fèi)者極有可能在多家餐館就餐時(shí)都遭遇到地溝油，因此侵權(quán)主體的確定成為一大難題。
其次，地溝油對(duì)人體的傷害并非顯而易見，消費(fèi)者舉證證明損害后果十分困難。根據(jù)我國(guó)侵權(quán)責(zé)任法的規(guī)定，侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成需要有損害后果作為要件。而地溝油對(duì)人們健康的傷害并非一蹴而就，甚至多年之內(nèi)無(wú)法顯現(xiàn)，因此消費(fèi)者在無(wú)法證明損害后果的情況下，維權(quán)實(shí)屬不易。
為了規(guī)范餐飲業(yè)和食品市場(chǎng)，衛(wèi)生部2010年5月1日起正式施行《餐飲服務(wù)許可管理辦法》(衛(wèi)生部令第70號(hào))和 《 餐 飲 服 務(wù) 食 品 安 全 監(jiān) 督 管 理 辦法》，指出用回收食品作為原料制作加工食品的最高可處10萬(wàn)元罰款，從而開始加強(qiáng)對(duì)流通環(huán)節(jié)中的食用油監(jiān)管。需要指出的是，對(duì)地溝油的圍剿不僅需要職能部門的積極行動(dòng)，消費(fèi)者也應(yīng)當(dāng)積極行使自己的監(jiān)督和舉報(bào)的權(quán)利，配合職能部門的監(jiān)管行動(dòng)，才能全方面、無(wú)死角地鏟除餐桌上的地溝油。
